PPBS, 국방기획관리 이해, 부제 : 가장 잘 알 것 같은 사람이 정작 잘 모르는 경우…
참조
- 국가기록원, 국방기획관리제도 https://www.archives.go.kr/next/newsearch/listSubjectDescription.do?id=006245&pageFlag=&sitePage=
- 국방정책에 부합한 군사력 건설을 위한 한국의 국방기획지침(DPG) 발전방향 (2019, KIDA)
https://policy.nl.go.kr/cmmn/FileDown.do?atchFileId=236665&fileSn=78038 - 국방기획관리제도의 이상과 현실- 제도 개선 방안을 중심으로 (2013, 국방연구)
https://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE11369577
1. 한국군 기획제도의 발전 요약 (국가기록원)
한국군의 기획제도는 1954년 미 육군 교범 도입을 시작으로, 1963년 ‘법률 제 1056호’,’각령제1702호’에 의한 기획국 신설, 1968년 ‘국방연차계획, 1971년 국방 5개년 계획, 1981년 ‘2000년대 국방청사진’ 등 주요 문서와 제도 도입을 거쳐, 1980년대 이후 PPBEES체계로 정착하고 2000년대에는 첨단 정보화와 효울적 자원관리에 기반한 선진 기획관리 체계로 발전하였다.
가. 도입 배경 및 초기
1) 1954년, 미 육군의 기획 교범(FM 101-51)을 연구하며 군사기획 제도 도입
2) 초기에는 ‘연도기본운영계획 및 예산서’와 같이 각 군 별 예산 단계 위주의 제한적 기획제도만 운영
나. 제도적 변화와 발전
1) 1960년대 국방기능과 조직 확대로 체계적인 기획관리 필요성 대두
2) 1963년 12월 14일, 정부조직 전면 개정
3) 국방부 기존 기획 조정관 제도 폐지, 기획국을 신설하여 일반 집행국과 동일 선상에서 기획관리 기능 강화
3) 각 군에도 기획기능의 강화 요구
다. 제도적 정착 및 확대
1) 1968년부터 ‘국방연차계획’ 수립하여 인사, 재정, 병무, 군수, 시설, 정훈, 의무, 교육, 법제, 행정관 등 국방행정 전반에 걸친 종합적 계획 추진
2) 1971년 국방부는 최초로 ‘국방 5개년계획’을 수립, 국방자원관리의 합리화와 효율적 방안 모색
3) 1981년, 국방부는 장기적 종합적 군사전략과 자주적 국방정책을 담은 ‘2000년대 국방청사진’제시하며 국방기획관리제도 쇄신
라. 국방기획관리제도로 발전
1) 1983년 9월, 장기국가발전과 연계시켜 2000년대의 전망, 주변정세와 북한의 기도 및 능력을 종합적으로 예측 분석하여 ‘장기합동전략기획서’를 작성
2) 이와 더불어 1984년 3월, ‘국방장기정책서를 작성하여 국방기획체계와 기본군사전략 및 작전전략 개념을 통합하여 미래 안보환경에 대비한 정책입안의 기틀을 마련.
3) 1983년 7월, 국방부 훈령 제308호로 국방기획관리제도를 제정 시행
이는 종래 율곡사업 추진을 위해 도입한 계획예산제도(PPBS)를 8년간의 준비과정을 거쳐 집행체계(Execution)와 평가분석체계(Evaluation)를 개선한 국방기획관리(PPBEES)로 발전
4) 1984년 표준부대시험 이후 1985년 전면시험 적용단계를 거쳐 1986년부터 전면시행
5) 1989년 4월, 국방부 훈령 제390호로 전력증강계획과 국방5개년 계획이 통합된 국방중기계획으로 단일화
*국방중기계획 : 국방기획관리상의 군사력 소요제기 문서인 합동중기군사전략목표기획서(JSOP)를 근거로 향후 5개년간의 가용국방자원의 범위 내에서 연도별 군사력 건설 및 유지를 위한 실천계획으로 종래 군사력 건설 및 유지체계가 2원화되어 있어 1985년 10월 국방부 본부가 중심이 되어 최초로 전력증강계획과 국방 5개년 계획을 통합한 국방중기계획을 작성.
6) 예산제도와 평가분석을 단일 문서체계로 조정하여 국방기획관리제도에 관한 규정 확정.
2. 국방기획관리에 대한 사전적 정의
국방기획관리는 국방 목표를 설계하고 이를 달성하도록 최선의 방법을 선택하고, 보다 합리적으로 자원을 배분/운영하여 국방의 기능을 극대화시키는 관리 활동, 기획에서 계획, 예산, 집행에 이르기까지 국방 관리 기능을 유기적으로 연결하고 국방 요원의 다각적인 노력을 체계적으로 결집시키는 종합적인 자원 관리 체계이다.
3. 국방기획관리기본훈령 [국방부훈령 제2906호]
국방기획관리에 관한 절차 등 중요내용은 관련된 기본훈령에서 잘 정의하고 있다.
가. “국방기획관리”라 함은 국방목표를 설계하고 설계된 국방목표를 달성할 수 있도록 최선의 방법을 선택하여 보다 합리적으로 자원을 배분ㆍ운영함으로써 국방의 기능을 극대화시키는 관리활동을 말한다.
나. “기획체계”라 함은 예상되는 위협을 분석하여 국방목표를 설정하고 국방정책과 군사전략을 수립하며, 군사력 소요를 제기하고 적정수준의 군사력을 건설ㆍ유지하기 위한 제반정책을 수립하는 과정을 말한다.
다. “계획체계”라 함은 기획체계에서 설정된 국방목표를 달성하기 위하여 수립된 중ㆍ장기 정책을 실현하기 위해 소요재원 및 획득 가능한 재원을 예측ㆍ판단하고 연도별, 사업별로 추진계획을 구체적으로 수립해 가는 과정을 말한다.
라. “예산편성체계”라 함은 회계연도에 소요되는 재원(예산을 말한다)의 사용을 국회로부터 승인받기 위한 절차로서 체계적이며 객관적인 검토ㆍ조정과정을 통하여 국방중기계획서의 기준연도 사업과 예산소요를 구체화하는 과정을 말한다.
마. “집행체계”라 함은 예산편성 후 계획된 사업목표를 최소의 자원으로 달성하기 위하여 제반조치를 시행하는 과정을 말한다.
바. “분석평가체계”라 함은 최초 기획단계로부터 집행 및 운용에 이르기까지 전 단계에 걸쳐 각종 의사결정을 지원하기 위하여 실시하는 분석지원 과정을 말한다.
사. “전시체계”라 함은 전시 국방목표를 달성하기 위해 평시부터 국방역량을 조직적으로 통합하기 위한 계획의 수립 등 제반 역량을 구체화하는 과정을 말한다.
아. “F년도(Fiscal Year)”라 함은 모든 관리활동을 수행하는 “현재 연도”로서 지침하달, 계획수립 및 문서발간 시 적용하는 대상기간을 표시하기 위하여 사용된다.
자. “국방개혁”이라 함은 정보ㆍ과학 기술을 토대로 국군조직의 능률성ㆍ경제성ㆍ미래지향성을 강화해 나가는 지속적인 과정으로서 전반적인 국방운영체제를 개선ㆍ발전시켜 나가는 것을 말한다.
4. 미국의 PPBS
<국방기획관리제도의 이상과 현실- 제도 개선 방안을 중심으로> (2013, 국방연구)의 연구에 따르면 미국의 PPBS는 다음과 같다.
1947년 미 국방부 창설에 즈음하여 트루먼 대통령이 “육군과 해군이 서로 다투지 않고 적과 싸우는데 열중했더라면 세계 1․2차 대전은 훨씬 일찍 끝났을 것”이라고 술회했듯이, 미군은 자군 이기주의에 매몰되어 육․해․공군이 난립하며 독자적으로 전력증강을 추진하고 있었다. 당시 미국에는 3군을 넘어 국방부 차원의 정책지침도 없었고, 전략목표와 국방예산을 연결할 수 있는 제도적 장치도 없었으며, 합리적 자원배분 기준도 없었다. 그 결과, 전략(strategy)과 전력(forces) 사이에는 항상 불균형이 있었고 각군간 경합과 중복투자에 따른 자원배분의 왜곡과 비효율성이 심화되고 있었다.
이에 미국은 군별 이해관계를 넘어 ‘국방’ 차원에서 군사력을 건설․유지․운용할 목적으로 일련의 국방개혁을 추진하였다. 특히 1961년 Ford CEO 출신 맥나마라(McNamara) 국방장관의 취임을 계기로 PPBS가 도입되면서 방만한 국방경영에 일대 변혁이 일어났다. 맥나마라 장관은 각군의 전력투자 사업이 3군간 경쟁과 협상이 아닌 국방부의 중앙집권적 통제하에 결정되도록 조정하였고, 국방예산도 각군 소요의 단순 종합이 아닌 국방 전체의 입장에서 사업별 목표가 설정되고 소요가 반영된 ‘진정한 국방예산(true defense budget)’이 편성되도록 ‘통합시스템’을 구축하였다.
미국이 도입한 PPBS의 핵심은 장기기획(long-term plan)과 연도예산(annual budget) 사이에 중기계획(mid-term program)을 도입하여 [그림 1]처럼 기획(P)과 예산(B)을 연결하고 기획(P) ․ 계획(P) ․ 예산(B)을 ‘하나의 시스템(a single system)’으로 통합하였다는데 있다. 이는 육․ 해․공군의 독자적 기획-계획-예산체계를 ‘하나의 시스템’으로 통합하여 국방자원을 중앙집권적으로 조정 통제하고 군사력의 건설․유지를 합동성 차원에서 관리하려는데 기본 취지가 있었다.PPBS는 냉전시대를 통해 미국의 방대한 국방자원을 효율적으로 조정․통제하여 미군을 세계 최강의 군대로 탈바꿈시키는데 이바지하였다. 이후 냉전이 끝나고 21세기 정보문명시대가 열리면서 PPBS 전반에 걸친 재검토가 이루어졌다. 그 결과, 2003년 P․P․B에 집행단계(Execution)가 추가되어 4단계 P ․ P ․ B ․ E 시스템으로 바뀌었고, 단계간 연계성 강화, 2년 주기의 계획․예산제도 도입 등 제도개선이 뒤따랐다.
4. 1차 자료 조사의 시사점
우리는 현재 시행되고 있는 제도를 이해할 때 자신이 가지고 있는 내면의 프레임을 사용한다. 그 탓에 같은 제도를 서로 다르게 이해하는 경우가 많다. 이럴 때에는 이 제도에 대해서 객관화시켜야 하며 이를 통해 제도에 대한 인식 오차가 없게 만들어야 한다.
특히 이러한 제도가 탄생하고 자리 잡는데 있어 몇 가지 특성들을 찾을 수 있는데 그 특성들을 잊지 않아야 한다. 그 특성은 여기 뿐 아니라 다른데서도 작동하기 때문이다. 예를 들면 이러한 부분이다.
국방기획관리제도의 이상과 현실- 제도 개선 방안을 중심으로 (2013, 국방연구)의 연구에 따르면 1970년대 한반도 안보환경의 급격한 변화로 인해 국방관리의 획기적인 혁신이 발생하였다. 그 내용은 다음과 같다.
1970년대 한반도 안보환경의 급격한 변화는 국방관리의 획기적인 혁신을 요구하였다. 우리의 동맹파트너 미국은 1969년 닉슨독트린을 계기로 주한미군 철수와 군사원조의 중단을 추진하고 있었다. 반면에 북한은 1968년을 ‘전쟁준비 완성의 해’로 설정하고 1.21 청와대 기습사건, 서해 5도 봉쇄, 판문점 도끼만행사건 등 일련의 도발을 자행하며 대남(對南)위협의 수위를 높여나가고 있었다.
이처럼 미국의 지원은 축소되고 북한의 위협은 증대하는 안보 딜레마 속에서 한국이 선택할 수 있는 길은 ‘자주국방’밖에 없었다. 이에 1974년부터 자주국방을 지향한 전력증강사업(율곡사업)이 본격적으로 추진되었다. 이를 위해 1975년에 방위세가 신설되었고 1976년 정부예산편성지침에 ʻGNP 6% 수준의 국방비 배분 원칙ʼ이 설정되었다.
국방기획관리제도에 관한 자료를 수집하면서 얻게 되는 역사적 사실은 다른 이슈를 연구하거나 다른 전략을 디자인할 때 상당한 도움이 되는 ‘결정적 DB’가 된다. <국방기획관리제도의 이상과 현실- 제도 개선 방안을 중심으로> (2013, 국방연구)의 연구에 따르면 한국의 국방기획관리체계의 기본구도는 다음과 같다.
앞서 자료조사한 내용에서 살펴본 바와 같이
– 연도별 예산편성
– 국방중기계획 수립
– 합동군사전략 군사력소요 판단
– 국방기본정책
등등의 내용들이 기본 구도 속에 포함되어 있는 모습이 보인다.
아직 연구를 더 진행해야 하겠지만,
이러한 구도라면 거의 필연적으로 어떤 문제가 지속적으로 발생할 것이다. 그리고 그러한 문제가 발생하고 있는지 아닌지는 이미 발행된 논문 등을 통해서 쉽게 확인할 수 있어 보인다.
5. 소결론
제도는 시스템이다. 시스템은 어떠한 일이 잘되게 만들어주는 수단 또는 방법이다. 전략은 목표를 설정하고 이러한 수단 또는 방법을 통해서 어떠한 일, 흔히 말하는 목표를 결국 달성한다. 그런데 어떠한 일이 되게 만드는 수단 또는 방법이 일을 그르치고 있다면 무엇을 어떻게 바꾸어야 할까? 어쩌면 일을 잘 할 줄 모르는 사람이 수단이나 방법을 이유로 지연되게 또는 중지되게 만드는 것은 아닐까? 혹시 일부러… 그러는 것은 아닐까..